【国际太空】航天国际合作管理体制立法问题研究

　　航天国际合作正逐步成为各国加快本国和全球航天发展的重要途径，是实现航天发展战略目标的重要途径和关键因素。我国在航天国际合作方面取得了一系列成就，如参与联合国外空事务、签署广泛的多双边协议、大力发展宇航产品进出口贸易、开展活跃的航天领域学术交流活动等，也面临诸多挑战。研究航天国际合作相关国际法规范，提出我国航天国际合作的立法需求，能够更好地规范和保障中国航天国际合作活动的健康有序发展。
　　我国航天国际合作及管理体制现状
　　从20世纪70年代中期开始，我国与多个国家、空间机构和国际组织签署多项和平利用外层空间的合作协定或谅解备忘录，参与联合国及相关国际组织开展的有关活动，支持国际空间商业合作，取得了积极成果。
　　我国航天国际合作实践
　　中国空间国际合作政策表明，中国空间国际合作是全方位、多层次的国际合作。在空间国际合作政策中，既体现了重视政府间的多边、双边合作，又体现了重视与联合国的空间合作；既重视与发达国家的空间合作，又重视与发展中国家的空间合作；既重视政府间国际合作，又重视机构间的国际空间合作。
　　（1）签署的国际合作协议概述
　　20世纪80年代，我国与美、英等国签订科技合作协议，其中包含空间领域的具体合作事项；到80年代后期，我国开始与意大利、巴西等签署专门的空间合作协定；90年代,我国迎来了缔约高峰，与美、俄、英、法、德、印等主要空间国家都签署了合作协议；21世纪后，我国与马来西亚、委内瑞拉、玻利维亚等新兴国家和发展中国家陆续签署了多项合作协议，空间合作的地域范围大大拓展。
　　（2）我国开展的双边航天国际合作
　　在双边航天合作分委会机制下，我国与俄罗斯、乌克兰、巴西、法国、英国、德国、美国、阿尔及利亚、尼日利亚、荷兰、沙特、哈萨克斯坦等统筹双边航天合作规划，开展广泛合作，确定长期合作计划，在空间科学、深空探测、载人航天等领域签署多项合作协议，如《中乌航天合作大纲》、《中华人民共和国国家航天局和尼日利亚联邦共和国国家宇航局关于空间科学技术合作协定》等。

　　（3）我国开展的多边航天国际合作
　　作为联合国会员国和安理会常任理事国，我国十分重视在联合国框架下开展多边合作。1980年6月，我国首次派出观察员代表团参加了联合国外空委员会第二十三届会议，同年11月3日，联合国正式接纳我国为该委员会成员国。此后，我国参加了联合国和平利用外层空间委员会及其科技小组委员会和法律小组委员会的各项活动。我国于1983年和1988年先后加入了联合国制定的《外空条约》、《营救协定》、《责任公约》和《登记公约》，并严格履行有关责任和义务。当下，一带一路倡议及其沿线国家对于航天技术应用需求旺盛，“天基丝路”航天合作大有可为。
　　我国外空国际合作面临的挑战
　　实践表明，我国在深化航天国际合作管理体制方面尚存在有待完善之处。由于至今缺乏规范我国航天活动行为的法律，在航天国际合作的国内部门和机构的协调上、在对外与国家相关部门职能的协调等问题上，我国航天国际合作管理体制亟待通过国内立法理顺相应的关系。
　　（1）管理主体、执行主体多元化
　　我国航天国际合作相关的管理主体多元化：国务院和中央军委是顶层的管理机构；国家航天局是航天国际合作的业务审批及规划制定部门，中国载人航天工程办公室与中国卫星导航系统管理办公室分别分管相关业务的国际合作，外交部被国家广泛授权条约签署，商务部、海关总署具有宇航产品的进出口管理职责，科技部归口管理全国的国际科技合作知识产权管理和保护工作，教育部提供国际空间教育方面的奖学金，亚太空间合作组织（APSCO）下设的亚太空间法教育基地是亚洲国家空间国际合作的重要内容，此外，财政部以专项资金方式支持航天国际对外合作。
　　我国目前航天国际合作的执行主体包括中华人民共和国自然人、法人，如航天科技与航天科工两大集团、民营企业，高校学者等，现在对不同主体的签署权限、合作规范、保密规定等都没有明确规定，这为政府管理不同主体开展的国际合作造成了一定困难。
　　（2）合作范围与对象尚需进一步扩大
　　中国空间国际合作的范围需要进一步扩大，特别在与空间大国和空间强国的合作上需要加强。一方面，中国空间国际合作尚处于短期的项目合作研究和发射合作的表面层次，其合作领域有待进一步拓展。另一方面，在空间国际合作对象上，与我国进行较深层次的合作对象大多是发展中国家，如尼日利亚、阿尔及利亚等。我国与世界空间强国的合作力度和深度还需进一步提高。
　　（3）航天国际合作组织管理机构有待完善
　　中国与其他国家的航天合作组织管理机构有待完善。面对航天国际合作较为广阔的平台，中国与其他国家还需通过相关专门组织管理机构加强协调，包括建立科技合作委员会、定期举行联合委员会会议、总结合作经验、制订新的合作计划、统筹协调航天合作项目等。
　　（4）航天国际合作亟待加强产业化管理体制
　　目前，航天国际合作在产业化管理方面尚需进一步加强和完善，更好地实现航天国际合作与其他产业良性互动，带动航天国际合作和航天产业健康、可持续发展。
　　典型国家航天国际合作管理的法律规定
　　……
　　我国航天国际合作管理的立法需求
　　总的来说，一个完善的航天国际合作机制应该由多层次、多形式的组织管理架构以及衍生的法律体系构成。航天国际合作的立法需求主要有三个层次：一是加强体制机制的衔接；二是规范航天国际合作活动；三是明确航天国际合作的原则。因此，我国航天立法在国际合作部分的内容应该包括管理机制、参与主体、争端解决与司法管辖等内容。
　　厘清管理体制机制
　　厘清航天国际合作的管理机制，在航天立法中对国际合作的管理主体、执行主体、监督主体等参与主体进行规定，并明确其职责、管理内容、管理范围等，是开展航天国际合作的重要基础。立法内容主要包括航天国际合作的管理机制，包括规划、审批、审查的主要部门，航天国际合作中投资、科研、技术、进出口、空间教育等不同业务的归口部门，对外责任主体等内容。总体来讲，要建立有分有统、统分结合的航天国际合作的管理体制。
　　管理主管（主导）部门
　　目前,我国航天国际合作的项目呈现出多头管理的局面。国家航天局发挥了我国航天国际合作主导部门的作用，而非实际主管部门。原则上，民用航天的国际合作交流工作由国家航天局主管，但北斗导航、载人航天业务的国际合作分别由中国卫星导航系统管理办公室和中国载人航天工程办公室主管。应加强航天国际合作的统一管理，改善不同业务分属不同管理部门的局面。
　　规范协议签署主体
　　目前，我国航天国际合作协议中签署主体多元。各类合作协议有以两国政府名义签署的，有以两国航天局名义签署的，还有以宇航公司等具体执行部门名义签署。签署主体不同涉及到法律责任问题，考虑到航天国际合作协议名称多样、内容繁简不一等情况，应该在管理条例中对我国航天国际合作合同签署主体进行相应规定。
　　建立争端解决机制
　　随着具备空间能力的国家不断增多，国家间、私人宇航公司间发生空间摩擦的机率增大。《责任公约》中对有关空间活动造成损害的赔偿责任进行了详细规定，并规定了通过外交途径和排除用尽当地救济原则解决空间活动争端的一般原则。
　　……
　　（全文见《国际太空》201803期）