美国商业航天准入管理制度分析（上）

　　作为世界上商业航天最为发达的国家，美国通过一系列管理制度实现了对各类商业航天活动及参与私营企业的规范、监督与促进。其中，商业航天准入管理制度为美国私营企业进入航天领域明确了界限与门槛，是美国实现商业航天有序发展的重要基础。
　　一、美国商业航天准入管理制度概况
　　目前，美国商业航天准入管理制度主要包括空间发射许可、遥感系统运营许可以及通信卫星业务许可三大类。
　　1．空间发射许可
　　《美国商业航天发射法》是美国空间发射许可制度的法律基础，根据该法律，美国空间发射许可主要针对在美国境内从事发射活动或经营发射场的个人及私营企业以及在美国境外从事发射活动或经营发射场的美国公民、受美国法律管辖或由美国公民控制的私营企业颁发。由美国政府从事或代表美国政府从事的发射活动，以及私人在自有领地内从事的涉及小型火箭的发射活动均不在空间发射许可的范围之内。
　　按照所从事的活动，美国空间发射许可需要包括运载火箭发射许可和发射场运营许可两类，许可的审查和批准由美国运输部下属的联邦航空局(FAA)负责。其中，运载火箭发射许可证又可进一步分为“特定发射许可”和“发射经营者许可”两种。 “特定发射许可”属于一次性发射许可，只允许持证个人或私营企业从事许可所规定的单项发射，许可效力在该发射任务完成后即行终止。 “发射经营者许可”属于多次性发射许可。它允许持证个人或私营企业在特定发射场使用某一系列运载工具发射特定类型的有效载荷，而许可的有效期则长达5年。
　　商业发射场运营许可则是针对私营企业的发射场运营活动颁发，申请者必须表明发射场不会对公众健康和安全、私有财产、国家安全或外交政策利益构成威胁，且同时具有向多种轨道发射至少一种型号运载火箭的能力。
　　无论申请上述哪一种许可证，都要通过严格的评审程序，主要包括申请协商、政策性评估、安全评估、有效载荷评估、赔偿能力的确认以及环境评估等。对于取得空间发射许可且可满足国家发射需求的本国私营企业，如太空探索技术公司(Space X)，美国还会给予政府发射补贴，以此扶持其快速发展。
　　2．遥感系统运营许可
　　美国于2003年颁布了《美国商业遥感政策》。该政策将商业遥感系统纳入国家遥感体系，并首次允许分辨率0．25米的遥感卫星的研制及运营。这加快了美国商业遥感私营企业的技术更新。2006年，美国国家海洋与大气管理局(NOAA)发布了《私营空间陆地遥感系统授权许可的最终规定》，明确了商业遥感系统许可的审批制度，进一步规范、明确了私营企业进入该领域的条件和流程。
　　根据该规定，美国公民、私营企业或受美国法律管辖或受美国控制的外国人及私营企业，以及与美国存在实质性关联，或因美国支持其国际遥感业务而获取重大利益、足以被划入美国法律管辖范围的其他所有私营企业均在其遥感系统运营许可的管理范围内。
　　由于遥感系统运营涉及国家安全利益，因此美国对于私营企业的审查较为严格，需在发射前12个月、发射前6个月、航天器正式投入使用、运行后每季度、运行后每年度等重要时间节点，针对遥感系统的运营情况进行全面审查，以确保商业遥感系统运营商以及相应运营活动符合国家安全利益要求。
　　3．通信卫星业务许可
　　根据《美国法典》47编，美国国会授权联邦通信委员会(FCC)在规制卫星地面站建设、卫星颁发许可和控制无线电广播设备授权等方面的职责。据此，美国以卫星频谱授权使用为基础，建立起多种管理手段来为不同种类的通信卫星颁发许可，同时授予在轨通信卫星所有者拍卖其可用许可执照的权利。
　　对于非同步轨道的固定卫星业务，FCC将针对频谱申请者进行排序，并允许相应竞争者提交竞争性申请，综合考虑以得出最终授权决定。对于同步轨道的固定卫星业务，为确保最大化利用地球轨道，其频谱授权采用“先到先得”的原则，对申请人的审查独立进行，如果在申请人要求的频谱范围内还有可用的轨道位置，则颁发相应许可，后续申请人对于该频谱和轨位的授权申请将被驳回。
　　在频谱申请过程中，通信卫星业务的经营者必须提出与FCC规定相一致的卫星系统申请，提供服务中所涉有关法律层面、技术层面和财务层面的详细信息。
　　二、美国商业航天准入管理制度的特点
　　美国商业航天准入管理制度经过近半个世纪的发展与完善，其体系的完备性、稳定性以及实用性远超世界其他航天国家，为美国商业航天的发展提供了重要的制度基础。
　　1．准入体系较为完备
　　目前，美国已在商业发射、遥感系统运营以及通信卫星业务等方面建立了准入管理制度，卫星导航因具备较强的军用属性，一直由美国军方运行控制。整体上来看，美国现有的商业航天准入管理制度已经涵盖了商业航天活动的主要领域，体系较为完备。对于商业亚轨道旅游、小行星采矿等新兴商业航天活动，随着其产业化发展程度的不断提高，美国也将设立相应的准入管理手段，以确保其有序、规范地发展。
　　2．以政策法规为基础
　　法治是确保各类社会制度长久可行的重要基础。分析美国商业航天准入管理制度，不难发现，通过航天政策法规明确准入范围、准入门槛以及准入后的监管措施，是美国对商业航天活动进行准入管理的普遍做法，以《美国商业航天发射法》、 《美国商业遥感政策》、《私营空间陆地遥感系统授权许可的最终规定))等为代表的法律法规对于加速其准入管理制度固化，提升制度稳定性、恒久性等具有重要意义。
　　3．结合情况适时调整
　　商业航天的快速发展决定了相应的管理制度必须做出适时调整。为了给商业航天发展提供更加合理的制度环境，确保其商业航天竞争力，美国对于其商业航天准入管理制度的调整也是与时俱进的。例如美国商业遥感系统运营的分辨率限制自上世纪90年代开始，做出过三次调整，以适应商业遥感领域私营企业的技术发展及业务需求。同时，美国商业航天准入管理制度以政策法规为基础，因此其调整效率也相对较高。
　　4．限制与鼓励并重
　　美国商业航天准入管理制度不单是对商业航天活动参与私营企业的限制，对商业航天发展的鼓励支持也是其准入管理活动的重要方面。对于符合国家战略、满足国家发展需求的商业航天活动参与私营企业，美国也往往在政府补贴、税收等方面予以政策倾斜，以此加强对于优质私营企业的发展扶持，确保其商业航天的国际竞争力。